转载|常纪文：推进碳达峰碳中和，要防止哪些偏差，把握哪些尺度？

北京市第十三中学

文章来源：生态文明头条

碳达峰碳中和

面对碳达峰碳中和工作，地方出现的四个偏差：

一是喊口号，相互攀比碳达峰碳中和提前实现的时间；

二是不作为，坐等上级碳达峰碳中和的行动部署；

三是铺摊子，形成“两高”项目建设和运行的既成事实；

四是急转弯，采取过严措施管控区域和行业能源消耗和碳排放。

循序渐进，现阶段应把握四个尺度：

一是碳达峰碳中和工作要全国统筹；

二是严控“两高”项目增量，坚决遏制“两高”项目盲目发展；

三是碳达峰碳中和工作要尊重规律，不能脱离基础和能力；

四是碳达峰碳中和工作要夯实基础，加大技术创新和产业发展的力度。

文|常纪文（国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长，研究员）

中国已经对全世界作出了碳达峰碳中和的庄严承诺。这个承诺既参考了全球气候变化应对的目标和国际气候变化应对的协定要求，也考虑了我国经济社会可持续发展的需要，是党中央经过深思熟虑作出的重大战略决策。我们认为，地方实现碳达峰碳中和，应当循序渐进、稳中求进，不应过于急迫和严格，也不应过于缓慢和宽松。

面对碳达峰碳中和工作，地方出现了哪些偏差？

一些地方在贯彻落实中央决策时，没有完整、准确、全面理解新发展观，面对碳达峰碳中和工作，出现了一些认识和行动偏差。

一是喊口号，相互攀比碳达峰碳中和提前实现的时间。一些地方在遏制“两高”项目方面行动乏力，口号喊得响，行动跟不上。国家宣布2030年前实现碳达峰之后，一些地方和行业陆续宣布提前达峰的时间，有的甚至脱离实际，脱离全国统筹的要求，相互攀比。中央要求，要把碳达峰碳中和纳入生态文明建设整体布局，相互攀比提前达峰必然导致时间节点层层提前，工作任务层层加码，使碳达峰碳中和走调变形。这既是对国家政策和目标的误解，也是对本地经济社会发展和生态环境保护工作的不负责。

二是不作为，坐等上级碳达峰碳中和的行动部署。“十四五”是我国碳达峰的关键期、窗口期。调研发现，有的市县对于碳达峰碳中和的中央决策不太了解，对于由哪些部门来组织落实碳达峰碳中和工作心里没底，既不组织学习，也不集体研究，生态环境保护工作以前怎么干，现在还是怎么干。也就是说，有些地方对国家推行的碳达峰碳中和工作，缺乏必要的思想准备和工作基础。一旦上级政府的方案出台，开始全面部署和考核，必然导致“平时不用功，到时候一刀切”的现象，危及地方绿色发展的基础和本地的就业率。

三是铺摊子，形成“两高”项目建设和运行的既成事实。一些地方认为，既然国家宣布2030年前碳达峰，意味着各地还有近10年的碳排放增长期，就开始想办法尽早多建设一批“两高”项目，尽早多争取一些碳排放指标。有的地方甚至认为，以前宏观调控时凡是听话的地方都吃亏了，凡是大搞未批先建的地方最后都发展了。由于“两高”项目的申请和审批时间周期长，一些地方便在惯性思维的支配下继续大搞“两高”项目的未批先建。调研发现，有的煤化工项目环评和能评都没有通过，就开始破坏区域生态大搞“三通一平”。如果国家发展改革委和生态环境部不批准，就指责其不支持实体经济。2021年中央生态环境保护督察组就通报了一些地方违规审批和建设煤化工项目的典型案例。目前，这个趋势还没有得到根本遏制，国家发展改革委办公厅发布的《2021年上半年各地区能耗双控目标完成情况晴雨表》显示，9个省（区）上半年能耗强度不降反升，10个省上半年能耗强度降低率未达到进度要求；8个省（区）的能源消费总量控制为一级预警，5个省（区）的能源消费总量控制为二级预警。

四是急转弯，采取过严措施管控区域和行业能源消耗和碳排放。调研发现，今年上半年，有的地区为了降低能源消费总量和能耗强度，对铁合金、钢铁、水利等传统产业采取了限制生产线或者限电的应急管控措施；有的地方为了节省能源消费总量指标，限制原料煤和焦炭的外运，既影响了地方经济的发展，也影响了下游产业的发展；有的地方完全停止煤电项目的上马，导致风电和太阳能的输出缺乏调峰能力。在一些地方，一些即将投产或在建的新兴产业项目也因能耗指标缺口问题被迫停止。这些行为恶化了地方营商环境，破坏了企业的投资信心。

四个偏差的出现，是什么原因导致的？

这四个偏差的出现，原因是多种多样的。有的是因为一些地方的经济和社会基础好，对于未来的低碳发展转型过于乐观；有的是因为一些地方的经济和技术基础较差，平衡经济社会发展与降低能耗总量、强度的能力不足；有的是因为一些地方的产业结构偏重，产业绿色与低碳转型升级的难度大；还有的是因为政策不合理，如煤制油气与煤电同属能源加工转化过程，前者能耗计算在产品产地，后者能耗计算在产品消费地，不科学。

循序渐进，现阶段应把握哪些尺度？

2021年8月召开的中共中央政治局会议提出，要统筹有序做好碳达峰碳中和工作，尽快出台2030年前碳达峰行动方案，坚持全国一盘棋，纠正运动式“减碳”，先立后破，坚决遏制“两高”项目盲目发展。

为了全面、科学、精准部署碳达峰碳中和工作，有必要以问题为导向，以实事求是、尊重规律、循序渐进、先立后破原则为指导，稳中求进地采取相关措施。

一是碳达峰碳中和工作要全国统筹，各地不能自行其是。碳达峰碳中和是一场广泛而深刻的经济社会变革，是一项涉及经济、社会全面转型的系统性工程，因此必须坚持系统观念，处理好发展和减排、整体和局部、短期和中长期的关系，在全国层面予以统筹。每个地方的产业定位和区域功能定位是有差异的，每个地方都实现碳中和既不可能，也不现实。因此应坚持先立后破的原则，在中央和地方的分级统筹之下统一部署碳达峰碳中和工作，立足于流域和城市群优化产业布局，调整产业结构，壮大产业集群，在培育流域和区域经济竞争力的同时减少能源消耗和污染物排放，促进高质量发展。目前，国家正抓紧制定完善碳达峰碳中和的总体行动方案和各主要方面的专门行动方案。碳达峰碳中和属于生态文明建设和改革的重要工作，属于“国之大者”，在总体行动方案和专门行动方案出台前，各地应当树立碳达峰碳中和工作的全局观和历史观，既不要着急喊口号提目标，也不要大拆大建或者大关大停。在方案出台后，各地方再立足于本地经济和社会发展实际分类施策，出台自己的实施方案，压实各方责任，协同做好产业发展的加法和碳排放、污染物排放的减法。

二是严控“两高”项目增量，坚决遏制“两高”项目盲目发展。盲目上马“两高”项目不仅浪费资金、侵占土地、浪费能源、破坏生态、污染环境，还损害国家、区域和行业可持续发展的基础和能力。对于已经获批的在建的“两高”项目，不符合环评和能评要求的要坚决整改；对于已经获批但未开始建设的“两高”项目，建议重新开展能评审批；对于不符合能耗双控要求的新项目，不能再审批；对“两高”项目实行清单管理和台账管理，进行分类处置、动态监控。对于符合国家发展战略要求的重大项目和原料煤、焦炭的输出，其能耗应实行单列，不搞一刀切。鼓励公众举报未批先建的“两高”项目，鼓励符合条件的社会组织按照《环境保护法》的规定起诉未批先建的“两高”项目。建议中央生态环境保护督察组将“两高”项目的审批、建设和运行纳入督察范围，加强源头把控。建议国家发改委会同生态环境等部门建立通报批评、用能预警、约谈问责等工作机制，对于违规项目要及时通报，并提请纪检和国家监察机关追究相关人员的责任，切实改变老实人吃大亏、违规者占便宜的现象。但也要科学设置各地能源双控目标的首次考核时间，为地方压缩产能、企业节能改造腾出时间。

三是碳达峰碳中和工作要尊重规律，不能脱离基础和能力。有多深的基础就盖多高的楼，有多强的能力就干多大的事。经济发展有自己的规律，生态保护和环境污染防治有自己的规律，低碳发展也有自己的规律，所以碳达峰碳中和工作的部署应实事求是，结合这三个规律及各地、各行业的基础和能力，循序渐进地推进。部署过急、过严或者过慢、过宽都会损害经济和社会可持续发展的基础和能力。方案出台后，各地应当以本地经济社会发展全面绿色转型为引领，以能源绿色低碳发展为关键，加快形成节约资源和保护环境的产业结构、生产方式、生活方式、空间格局，协同推进绿色低碳能源体系建设及工业、建筑、交通、社会生活绿色低碳转型升级工作，不搞“一刀切”。在碳达峰碳中和的进程中，产业形态会发生改变，一些企业会因技术和资金问题退出市场，一些走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路的企业会发展壮大，因此对于碳达峰碳中和的经济影响不能过于乐观，也不能过于悲观。

四是碳达峰碳中和工作要夯实基础，加大技术创新和产业发展的力度。目前，我国的生态环境保护成效总体向好，但是生态环境保护和节能减排的基础尚不牢固，主要原因是产业技术创新和特色产业发展不够。缺乏经济基础谈碳达峰碳中和意义不大，各地都要基于产业基础把特色产业做好，研究有利于本地绿色低碳发展的财税、价格、金融、土地、政府采购等政策，抓紧部署绿色低碳前沿技术研究，推动特色产业领域的绿色低碳技术实现突破，加快推广应用减污降碳技术，统筹产业布局，推进产业协同。产业发达了，经济基础好了，节能减排的基础就牢固了。产业技术创新和绿色产业发展是一个比较漫长的过程，需要一定的的历史耐心。

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