海洋生态环境管理，如何更系统？

党的十九届五中全会指出，“十四五”期间国家经济社会发展的指导思想和必须遵循的原则之一是坚持系统观念，肯定了系统科学在新时代推动国家深化改革、促进经济社会高质量发展、推动国家实现治理能力和治理体系现代化上的重要意义。“十三五”以来，我国在大气污染防治、应对气候变化、流域保护等方面采取了积极且富有成效的应对措施，但对海洋生态环境保护领域的整体规划和系统设计相对不足。以系统科学为理论指导，将海洋生态环境保护放入国家海洋强国战略大系统和国家生态环境保护系统工程中进行多维考量和设计，完善我国在海洋生态环境领域的科学研究和科学决策机制，应是“十四五”海洋生态环境保护工作的重要内容。

系统科学的理论体系称为系统论。系统论的基本思想方法是把研究对象当作一个系统，分析其结构和功能，研究系统、要素、环境三者相互关系和变动规律，从而提出优化系统的观点。通俗来讲，系统论强调科学诊断和宏观调控，是建立在逻辑、数学、模型、法理、运筹、控制、信息等科学研究基础上的系统内要素分配和调整，具有整体性、协同性、数理性、前瞻性等特点。

上世纪80年代末90年代初，钱学森先生首次提出系统论的实践方法——“综合集成法”。这是目前处理复杂系统、复杂巨系统的有效方法。综合集成指的是将人的思维、思维成果、经验、知识、智慧以及各种情报、资料和信息集成起来，构成一个高度智能化的人－机结合体系。其实质是把专家体系、信息与知识体系，以及计算机体系有机结合，实现系统科学的精密化研究。

系统科学不是要把问题简单化，而是为了认识事物的本质。系统论不同于还原论和整体论，系统论突破了还原论，发展了整体论，是还原与整体的辩证统一。系统科学是典型的交叉学科，是自然科学与社会科学的结合，是科学技术与思辨哲学的结合，其目标不是让复杂问题变得简单，而是通过定性分析与定量分析的综合集成来认清事物的本质。可以说，系统论是与当今世界相适应的现代化科学理论，是可以提高政府综合管理效能、推动国家治理体系和治理能力现代化的世界观和方法论。

系统科学不是要加快发展速度，而是要提升发展质量。实现单一环节、单一过程的快速发展相对容易，但由于决策者往往是从本位职责和利益角度出发来制定政策，有时会给全局带来不利影响，造成社会资源的浪费和管理成本的增加。系统科学更加注重协同发展，要求最大限度地破除科学研究上的学科分离、工程上的技术分割、信息交流的壁垒和失真、政治体制上的条块分割，以及各单位体、各环节的自成体系，打通科研、工程、信息、体制间的障碍，以形成认知科学性强、技术应用性强、信息沟通度高、体制适应性强的系统性问题解决方案。因此，系统科学是适应新时代的、能够促进经济社会转型和高质量发展的科学理论指导。

人类社会的发展和进步依赖于对自然资源与环境的开发利用，依赖于生态系统的服务功能。占地球面积超70%的海洋是全球重要的生态系统和重要的战略资源储备。气候变化、粮食安全、能源安全、生态安全等都离不开海洋生态系统的服务功能。然而，由于人类绝大部分生产生活都在陆域环境中开展，对海洋环境的直接依赖程度相对较低，政府和公众往往更多关注陆域生态环境和大气环境，对海洋生态系统研究与保护的重视程度不够。改革开放以来，我国海岸带和海洋资源开发持续加压，一方面促进了沿海城市和海洋经济的崛起，另一方面高速发展也使得海洋生态安全受到严重威胁。显然，仅仅单靠海洋污染治理和环境修复不能从根本上解决开发与保护的矛盾。“十四五”时期，我们需要更加系统化地理解和认识海洋的生态价值、经济价值、其他战略意义及其相互联系，找到最优的发展路径。

（一）将海洋生态环境保护放入国家海洋战略大系统中进行考量和设计

1. 认知层面。开展海洋生态环境保护工作，要将其放入国家海洋战略的大系统中进行考量，准确把握海洋生态环境保护工作在国家事业中的角色定位。党的十八大明确提出了“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国”的总体战略布局。海洋强国战略包含了海洋经济、海洋生态、海洋权益三个方面的发展要求，三者相互联系、缺一不可，只有在三个维度都实现既定目标，才能保证国家整体海洋战略的实现。

首先，生态环境是人类开展一切经济活动的基础，离开生态环境，经济活动将不复存在。因此，国家海洋强国战略的发展路径不是在海洋开发活动中“兼顾”海洋生态环境利益，更不是一边搞海洋经济开发、一边搞海洋生态环境治理，实现两者的机械平衡，而是要在深入认识海洋生态这一要素的基础上，发挥海洋生态对海洋经济的优化调整作用，实现两者双赢下的“平衡”。而如何保持“平衡”正是系统科学研究和要解决的问题。

其次，海洋经济利益和生态利益是海洋权益的组成部分但不代表着国家海洋权益的全部。海洋权益属于国家主权范畴，既包含着对国家海上利益、海洋生态安全的维护，也包含着对国家军事安全、领土主权等更高层次国家权益的目标追求。可以说，维护国家海洋权益既是海洋强国战略的出发点也是落脚点。因此，海洋经济、海洋生态应主动服务于国家海洋权益，在服务国家海洋权益的过程中寻找“平衡”，这也是实现国家海洋战略，维护国家主权的内在要求。

由此，通过对国家海洋战略各要素内涵及其相互关系的系统分析，有助于我们更加清晰地认识海洋生态环境保护工作在国家顶层设计中的角色定位，即中国的海洋经济与海洋生态要实现双赢发展，海洋经济与海洋生态建设要服务于国家海洋权益。这一认知应作为开展一切海洋管理活动的前提和行动指南。

2. 管理层面。我国早在2002年就颁布了《全国海洋功能区划》，并陆续实施了区域海洋生态红线制度，这与国际普遍采用的海洋区域性管理的经验方法基本一致。但至今我国海洋生态环境压力仍处高位，部分海洋开发活动仍不能做到有序无害，海洋功能区划在实践过程中暴露出一些设计问题，不能充分发挥其预防性保护的作用。究其原因，在我国海洋管理活动的全链条中，往往在政策执行环节表现较好，但在决策形成前的科学研究环节存在明显短板，有的公共政策存在一定偏差，存在执行不到位等问题。管理环节中的任何一环出现漏洞都可能导致系统化管理活动的失败，因此，亟需补齐短板，着力解决科学研究和科学决策问题。

“基于生态系统的海洋管理”（Marine Ecosystem-based Management，MEBM）是系统科学在海洋管理领域的具体运用。其基本内涵是：在充分了解和尊重海洋生态系统结构与功能的基础上对海洋开发活动进行全面管理，以保护海洋健康和维持其生态系统服务功能。MEBM植根于对海洋生态系统的了解，要求科学认识和把握海洋生态系统及其变化规律，并以此提出一系列量化指标作为管理的基础。MEBM已成为美国、加拿大、英国、澳大利亚等海洋大国海洋生态管理的基本方针，并取得良好的实践效果。

MEBM不是强调绝对的保护，而是基于对海洋生态容量、海洋生物生境等问题的深入研究，以海洋生态环境科学研究指导用海规划，寻找“平衡”保护与开发两者关系的方法，这与我国海洋强国战略的内在发展目标路径是吻合的，对我国海洋生态环境管理有很强的理论和实践借鉴意义。

3. 技术层面。环保技术、工程技术、信息技术等工具性技术的开发，可以有效促进管理目标的实现，推动科学认知的向前发展。其中，信息技术是开展科学研究和系统化管理的基础性工具。目前，我国在生态环境、海洋、气象三个领域的监测职能相对分散，尚未形成基础信息互联互通、分析功能强大的统一海洋信息网络，直接影响国家海洋服务功能的充分发挥，也使得我国与美国、俄罗斯等海洋强国间存在战略发展差距。

以俄罗斯为例，俄罗斯拥有完整现代化的“世界海洋状况的统一州信息系统”（ESIMO）。该系统整合了俄罗斯联邦水文气象和环境监测局及其他有关联邦执行机构的信息系统和工具，包括遥感、导航、水文、气象和其他辅助系统，以及统一的海洋环境信息系统和联邦国防部部队建立的国家统一水面和水下照明系统。参与信息整合的部门主要包括：俄罗斯自然资源与生态部、水文气象与环境监测局、紧急情况部、外交部、国防部、国家安全局、教育和科学部、工业和贸易部、交通运输部、经济发展部，以及俄罗斯科学院，可以说实现了海洋信息的高度整合。ESIMO为俄罗斯实施国家海洋战略提供了重要决策和信息支撑，为俄罗斯探索北极南极等潜在海洋空间、扩展国家海洋权益，维护国家安全提供了信息技术保障。

建立统一的海洋信息网络是开展海洋系统化管理的要求，也是落实国家海洋强国战略所要做的技术层面的基础工作。应以系统观念和长远眼光，构建遥感卫星、海空、海面、岸基一体的统一海洋监控网络体系和统一海洋信息网络平台，实现海洋信息的高度交互和共享。

（二）将海洋生态环境保护纳入国家生态环境保护系统工程中去认识和布局

开展海洋生态环境保护工作，要将其放入国家生态环境保护的大系统中进行考量，统筹海洋与其他环境要素的关系，统筹局部与整体的关系，最终实现生态文明建设的总目标。党的十九届五中全会提出，“十四五”期间要“深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型”，再次强调了统筹协调对生态文明建设的重要性。生态环境保护工作本身就是一项系统工程，这是由生态环境问题的复杂属性所决定的。系统观就是要从宏观整体出发，将系统划分为不同的层次，再将各环节严密组织起来，实现系统的协同高效运作。

生态环境按照其自然属性及空间闭合状态，可划分为陆地生态、海洋生态、大气生态三大领域；按照管理职能及过程，可划分为科研、决策、评估、保护、监测、执法、监督、治理、考核、宣教、国际合作等方面；按照管理手段，可划分为法律手段、行政手段、经济手段、技术手段、宣传教育手段5个方面。由于自然资源是生态环境的物质表现形式，按照管理主体的不同可以划分为自然资源所有部门、自然资源使用部门、自然资源保护部门、自然资源监督部门4类。无论从哪个角度进行划分，生态环境管理始终是一项复杂的系统工程，而海洋生态环境管理离不开系统内各要素的作用与制约，只有重视管理的系统性、整体性、协同性，才能提高海洋生态环境管理的综合效能。

一是统筹各环境要素，坚持陆海空三者统筹，尤其是将海洋环境保护与流域保护、生物多样性保护、应对气候变化等问题相统筹。坚持流域与海洋统筹规划和行动，探索建立区域流域海洋统筹协调机构。深入研究和认识海洋动植物在生物多样性保护和应对气候变化中的重要性，提高海洋生态环境保护在全球重要环境议题中的贡献度。

二是统筹全过程管理，做好各管理环节的衔接。构建起“前端（科研、法律法规、环境影响评价、预先保护）－中端（环境监测、环境执法、环境监督）-末端（污染治理、环境修复）－补充（考核奖惩、宣教、国际合作）”完整的管理链条。

三是统筹运用法律、行政、经济、技术、宣教手段开展海洋生态环境管理。尤其是统筹环境政策与海洋经济发展的关系，探索“蓝色经济”的发展路径；从政策上推动环保技术、工程技术、信息技术的发展，以技术驱动海洋产业升级和环境质量改善；以海洋生态设计、景观创建等技术手段推动海洋观光经济的发展，将海洋观光与环境教育相结合，推广环保文化，提升公民的环保意识等。

四是统筹协调海洋自然资源所有部门、使用部门、保护部门、监督部门的权责，以系统观为指导，逐步消减体制障碍，建立各部门间的有效协调机制，提高联动配合能力，促进海洋资源实现从规划到开发、使用再到保护、监督的一体化系统管理。

以上讨论了一些系统科学的基本观点和理念，以及系统科学在海洋生态环境领域实践的思路和方法。如何将科学理论和系统管理方法落实到海洋管理实践，需要具体职能机构来承担相应的科研和管理职能。为此，我们提出关于机构设置的设想建议，以加强和完善“十四五”时期在海洋生态环境领域的科学研究、科学决策机制。

系统科学的基础是开展科学研究，并且使用的是定性与定量相结合的综合集成研究方法，其研究过程是将定性与定量相结合得出定量（模型）的结论，以此作为管理的依据，而不是单纯地以经验和思辨的力量从定性到定性地认识和解决问题，而这正是导致公共政策出现偏差的原因之一。

具体表现为：一是我国海洋研究领域的科研力量较为分散，少有人来做集大成的工作，尚不能满足系统科学要求的定性与定量研究高度综合集成的要求；二是科学研究与政府管理存在一定程度脱节，传统条块分割的行政体制下政府部门和科研机构分别自成体系，以科研支撑并主导决策的工作机制尚未完全建立起来，政府部门往往习惯于从本部门、本领域的角度出发制定公共政策。

为此，我们提出“十四五”时期设立海洋生态环境系统设计部门的设想，目的在于实践系统科学的研究方法，解决当前我国海洋生态领域研究学科相对分离、科学研究与政府管理相对脱节和滞后的矛盾。其定位是综合性科研机构，主要职能是研究人类活动对海洋生态环境的影响，提出海洋生态环境开发、保护、修复、监督的总路径，为海洋保护性开发、国家海洋战略提供科学决策服务。

海洋拥有太多宝藏和神秘，是人类未来发展的重要领域，是世界主要国家探索和争取的领域，无论是海洋资源的所有者、利用者还是保护者、监管者都有责任站在更加科学的起点，以系统观的思维和方法处理人类活动与海洋生态环境的关系，提出更多有创造性和历史性的海洋可持续发展观点。